بازگشت اقتدار به سازمان برنامه با تدوین لایحه بودجه بدون کسری/ نگاه‌های بخشی موجب هزینه‌تراشی می‌شود

به گزارش روز دوشنبه ایماخبر بودجه سال ۱۴۰۱ اولین تجربه بودجه‌ای دولت سیزدهم است که به اذعان کارشناسان و بنابر اعداد و ارقام خود بودجه تجربه‌ای موفق، به ویژه از نظر مدیریت هزینه‌ها و ایجاد تناسب بین دخل و خرج دولت و جلوگیری از وقوع کسری قابل توجه بودجه است. علاوه بر آن، لایحه سال آینده از حیث عدالت منطقه‌ای نیز با تأکیدی که بر سطوح استانی و شهرستانی دارد رویکرد مثبت و قابل دفاعی دارد.

یا این حال، کمیسیون تلفیق در اقدامی مهم از یک طرف، ۹ میلیون دلار به کالاهای اساسی با ارز ۴۲۰۰ تومان اختصاص داده و از طرف دیگر سهم صندوق توسعه ملی را به ۴۰ درصد رسانده است.

موضوع بودجه نویسی دولت سیزدهم و پیامدهای تغییر مولفه‌های آن را با «مهدی پاکذات»، سرپرست «مرکز پژوهش‌های توسعه و آنیده نگری» سازمان برنامه و بودجه کشور به بحث و گفتگو گذاشتیم. مرکز پژوهش‌های توسعه و آنیده‌نگری به عنوان بازوی پژوهشی سازمان برنامه نقش مهمی در تدوین لایحه بودجه دارد. مشروح این گفتگو در ادامه آمده است.

بودجه ۱۴۰۱ اولین تجربه دولت سیزدهم در بودجه نویسی است. ارزیابی شما از لایحه بودجه سال آینده چیست؟

پاکذات: یکی از نقاط قوت بودجه ۱۴۰۱ عدالت محور بودن آن است. ریاست جمهوری تأکید زیادی بر رعایت عدالت منطقه‌ای دارند. در همین راستا یک ابتکار بسیار خوبی که دولت سیزدهم انجام داده ایجاد «صندوق‌های استانی عدالت و پیشرفت» است که در تبصره‌های بودجه آمده و طراحی آن هم به «مرکز پژوهش‌های توسعه و آینده نگری» سپرده شد.

در بحث توسعه منطقه‌ای سه گانه‌ای وجود دارد که ما را درگیر روح یک دور باطل دائمی کرده است. این سه گانه عبارت است از توانمندی مدیران منطقه، که ناظر به مدیران سطح استان است؛ مورد بعدی بودجه منطقه و سومین مورد اختیارات منطقه است. هر سه مورد اینها در بسیاری از استان‌های کشور در سطح پایینی قرار دارند. وقتی میخواهیم تفویذ اختیارات بکنیم با چالش کمبود بودجه مواجه می‌شویم. کسی که می‌خواست این اختیارات را اعمال کند بودجه‌ای در اختیار نداشت. به همین ترتیب وقتی میخواستیم بودجه اختصاص بدهیم با این مسئله مواجه بودیم که مدیر سطح استان توانمندی اجرای برنامه را ندارد. یعنی توانایی لازم برای استفاده حداکثری از این بودجه اختصاصی را نداشت. وقتی هم فرد تواناتری برای مدیریت سطح استان فرستاده می‌شد اختیارات لازم را نداشت و حاضر نبود که برای مدیریت آنجا برود.

بنابراین، یک دور باطلی شکل گرفته بود که نیازمند این بود که شکسته شود. هیچ کس نمی‌دانست که باید از کجا شروع کرد و کدام یک از این حلقه‌ها را باید شکست. ایجاد این صندوق، ابتکار سازمان برنامه است برای شکستن این دور باطل. یعنی با این کار سازمان برنامه از زاویه بودجه وارد شد تا این دور باطل را بشکند. سازمان برنامه و بودجه می‌خواهد در ابتدا بودجه استان را بالا ببرد و سپس این دو حلقه دیگر به ناچار اصلاح خواهد شد. بعد از یک دوره وزارت کشور به این نتیجه می‌رسد که برای مدیریت چنین بودجه‌ای باید فرد توانمندی در استان قرار بدهد و اختیارات هم از طرف مجلس به آنها تفویذ شود. مرکز نظارت راهبردی در سازمان برنامه و بودجه دقیقاً به همین منظور ایجاد شده است.

الان در کشورهای توسعه یافته و بسیاری از کشورهای جهان وقتی می‌خواهند در سطح استان یا ایالت یک فعالیت اقتصادی و عمرانی انجام بدهند کاری با مرکز ندارد یعنی همه فرآیند کار در استان انجام می‌شود. رئیس و یا مدیر اصلی در سطح استان اختیارات کامل در این مورد دارد. اما متاسفانه در ایران این را نداریم.

بهترین افراد مطلع از وضعیت آمایشی هر استان مدیران آن استان هستند. آنها هستند که فرصت‌ها و مزیت‌های استان و منطقه خود را می‌شناسند و می‌توانند دلسوزانه برای رشد منطقه و استان‌شان اقدام کنند. ما به خاطر اینکه کشور را به صورت متمرکز اداره می‌کنیم از این فرصت بسیار بسیار زیاد داریم خودمان را محروم می‌کنیم.

به همین خاطر سازمان برنامه و بودجه در دوره جدید این ابتکار را به خرج داد و صندوق عدالت و پیشرفت را طراحی کرد و در تبصره‌های بودجه گنجاند. هم اکنون ما در حال طراحی این صندوق و اساسنامه و آیین نامه‌های آن هستیم و نکته بسیار بسیار مهم این است که هم در خود تبصره بودجه ۱۴۰۱ دیده شده و هم طراحی آن طوری است که منطبق با سند ملی آمایش سرزمین باشد و بر اساس آن فعالیت کند.

کمیسیون تلفیق مجلس شورای اسلامی دو تغییر در لایحه بودجه اعمال کرده است. یکی اینکه با حذف ارز ۴۲۰۰ تومانی مخالفت و ۹ میلیارد دلار به کالاهای اساسی اختصاص داده است. دیگر اینکه سهم صندوق توسعه ملی را به ۴۰ درصد رسانده است. این دو اقدام درآمدهای دولت را کاهش و هزینه‌هایش را افزایش می‌دهد. این اقدامات چه اثری بر برنامه‌های دولت در مهار تورم و رونق تولید و دست یابی به رشد اقتصادی ۸ درصد می‌گذارد؟

پاکذات: ما باید به این فهم در کشور برسیم که مهار تورم پیش‌نیاز رونق تولید است. نباید فکر کنیم که ما می‌رویم تولید را گسترش و آن را رونق می‌دهیم و این خودش باعث مهار تورم می‌شود. بخش قابل توجهی از آن چیزی که الان باعث رکود در کشور شده و واحدهای تولیدی را بسیار آزار می‌دهد تورم و بی ثباتی در اقتصاد کلان است. بنابراین مهار تورم پیش نیاز رونق تولید است.

نکته دیگر اینکه اقتصاددانان همه به این امر اذعان دارند که آنچه که  تورم را در کشور رقم می‌زند افزایش پایه پولی است که خود از دو کانال ناشی می‌شود. یا از کانال دولت است که پول را از بانک مرکزی می‌کشد بیرون، یا از کانال بانک‌ها است که آنها نیز بخاطر ناترازی هاشون از بانک مرکزی استقراض می‌کنند. در هر دو حالت افزایش پایه پولی رخ می‌دهد و این موضوع به طور قطع به افزایش تورم منجر می‌شود.

اگر بودجه تراز باشد دولت هیچ نیازی ندارد که منابع را از بانک مرکزی خارج کند. سالیان سال است که در کشور ما شاهد این هستیم که اقتصاددانان در مجامع دانشگاهی آرزو می‌کنند که یک سازمان برنامه مقتدری به وجود بیاد که بتواند تا حدودی این هزینه‌های زائد را کاهش بدهد و بر مبنای درآمدهای واقعی بودجه را ببندد. این فرصت تاریخی در دولت سیزدهم به وجود آمده و بودجه ۱۴۰۱ با کمترین میزان کسری بسته شده است. این اقتدار از سمت سازمان برنامه اعمال شد و کسری بودجه نسبت به سال گذشته بسیار کاهش یافت. انتظاری که از جامعه نخبگان به ویژه اقتصاددانان می‌رود این است که آن چیزی که سالیان سال آرزو می‌کردند و اکنون تحقق پیدا کرده است را حمایت کنند.

باید جلوی نگاه‌های بخشی و منافع منطقه‌ای ویژه که بعضی از نمایندگان مجلس به دنبال آن می‌روند. منجر به هزینه تراشی بسیار زیاد برای دولت می‌شود را گرفت. این گونه اقدامات منجر به ایجاد کسری بودجه در دولت می‌شود که نهایتاً افزایش پایه پولی و بالا رفتن میزان تورم و  شکست تولید را در پی خواهد داشت. حتماً باید در این مقطع جلوی آن گرفته شود.

در مورد حمایت از بودجه ۱۴۰۱ لازم است رسانه‌ها هم تلاش خودشان را بکنند، تا افکار عمومی با این موضوع آشنا بشود. نباید اینطور فکر کرد که اگر با استدلال حمایت از یک بخش برای دولت هزینه‌تراشی کنیم منابع آن تأمین خواهد شد. منابع از بانک مرکزی و به صورت چاپ پول و افزایش پایه پولی خارج می‌شود و این امر بالا رفتن تورم را در پی خواهد داشت. هیچ کاری نمی‌توان کرد. وقتی منابع از بانک مرکزی خارج شد، تورم ایجاد می‌شود. دیگر نمی‌توان در سطح فروشگاه‌ها و در کف خیابان جلوی گران‌فروشی را گرفت. این پول خارج شده تبدیل به قدرت خرید می‌شود. قدرت خرید نیز تقاضا را بالا می‌برد. افزایش تقاضا نیز قیمت را بالا می‌کشد، زیرا ما به ازای آن کالا و خدمات تولید نشده است

بنابراین، این موضوع یک گلوگاهی در برنامه توسعه کشور به طور کلی به حساب می‌آید که باید برای آن چاره اندیشی شود و همگان از مجلس مردم گرفته تا رسانه‌ها حمایت می‌کنند که دولت بتواند جلوی افزایش پایه پولی و تورم را بگیرد.

اصلاح ساختار بودجه؛ فراتر از تغییر جداول و اعداد و ارقام

یکی از اتفاقات خوبی که در حال رخ دادن است برنامه اصلاح ساختار بودجه است که در چند سال اخیر مورد توجه مسوولین کشور قرار گرفته  و بر آن تأکید می‌شود. نظر شما در این باره چیست و تحقق سیاست اصلاح ساختار بودجه نیازمند چه اقداماتی است؟

پاکذات: اگر بودجه را تنها به چشم تراز کردن منابع و مصارف یا درآمدها و هزینه‌ها نگاه کنیم و ماموریت سازمان برنامه را صرفاً در تراز کردن بودجه خلاصه بکنیم، این نوع نگاه نمی‌تواند خیلی به توسعه کشور کمک کند. بودجه راباید فراتر از این دید تا اصلاح واقعی در آم رخ بدهد.

بحث اصلاح ساختار بودجه به نوعی با اصلاح ساختار نظام اداری کشور گره خورده است. یعنی این دوتا همانند دوبالی هستند که باید با همدیگر همراه شوند تا اصلاح ساختار بودجه رخ دهد. ما می‌دانیم که در طول چند دهه گذشته، حتی از زمان شکل گیری نهادهای مدرن در ایران دهها نهادها و سازمان مختلف در کشور شکل گرفته‌اند و نهادهایی هم در کشور از بین رفته‌اند.

اکنون برای مواجهه با شرایط جدیدی که در دنیا به وجود آمده است و با توجه به خودشناسی تاریخی که از حکمرانی پیدا کرده‌ایم نیاز است که یک تغییر آرایشی را در ساختار بروکراسی کشور داشته باشیم. برای این تغییر آرایشی که می‌خواهیم برای تقویت حکمرانی و قدرت حکمرانی در کشور  باید از یک طرف اصلاح ساختار بودجه و از طرف دیگر اصلاح نظام اداری را در دستور کار قرار دهیم.

دولت در ساختار خودش دوتا رکن مهم دارد، که یکی سازمان اداره استخدامی و دیگری سازمان برنامه و بودجه است. همانطور که مستحضر هستید در مقاطعی این دو با همدیگر یک مجموعه را شکل می‌دادند. هدف از طراحی این تشکیلات در دولت این است که دولت بتواند به منظور تحق اهداف خود بین برنامه‌ها و تشکیلات اداری یک نوع هماهنگی ایجاد کند. ممکن است در زمانی نیاز به ایجاد نهادهایی جدید باشد و یا برخی نهادها و تشکیلات حذف شوند. درواقع بحث من این است که صرفاً با اصلاح ساختار بودجه اتفاق خاصی رخ نخواهد داد.

در طرف دیگر، یعنی در نظام اداری استخدامی کشور نیز باید یک اصلاحات اداری و نهادی به وجود بیاید همراه و هماهنگ با اصلاح ساختار بودجه تا بتوان در واقع نظام بودجه نویسی کشور را تا کنون به این شکل بوده و آسیب‌های جدی دارد اصلاح کرد. مهم این است که اصلاحات اساسی در نظام بروکراتیک کشور و همزمان در ساختار بودجه به وجود بیاید، اینکه تنها برای مثال در متن بودجه و جداول و غیره تغییرات ایجاد شود. این طور نیست که بگوییم با اصلاح ساختار بودجه این متن بودجه و خروجی بودجه در یک فرمت جدیدی ارائه بشه و دیگه بودجه اصلاح شد. این موضوع بخش بسیار کوچکی از اصلاح ساختار بودجه است.

منظور از اصلاح ساختار بودجه این است که دولت برنامه‌هایی داشته باشد و بودجه خودش را بر مبنای آن برنامه بنویسد. اگر برای پیشبرد آن برنامه‌ها نیاز باشد ساختارهای جدید ایجاد ‌شود بودجه بتواند به ایجاد این ساختارها کمک کند و اگر قرار است برخی ساختارها و نهادها و از بین برود بودجه باز بتواند در این مورد نیز کمک کند.

در واقع اصلاح ساختار بودجه زمانی اتفاق می‌افتد که چابک سازی دولت نیز در کنار آن رخ دهد. دولت سیزدهم به دنبال چابک سازی است و در این راستا ماموریت‌های ویژه هم به سازمان اداری استخدامی و هم به سازمان برنامه و بودجه داده شده است.